Polityka spójności. Jedna z najistotniejszych strategii politycznych Unii Europejskiej

Czym jest polityka spójności?

Polityka spójności ma na celu wspieranie działań prowadzących do wyrównania warunków ekonomicznych i społecznych we wszystkich regionach Unii Europejskiej. W całej Europie przyczyniła się do realizacji tysięcy projektów unijnych.

Spójność gospodarcza i społeczna, na straży której ma stać polityka spójności, zgodnie z definicją podaną w Jednolitym Akcie Europejskim z 1986 r., ma za zadanie „zmniejszać dysproporcje między regionami i przeciwdziałać zacofaniu regionów znajdujących się w niekorzystnej sytuacji”. Ostatni traktat unijny - traktat lizboński - nadaje spójności dodatkowe znaczenie, odwołując się do „spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej”.

Realizacja polityki spójności odbywa się za pomocą instrumentów finansowych korzystających ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, przeznaczanego na projekty infrastrukturalne (EFRR) i Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS), którego zasoby finansowe inwestuje się w ludzi, zwłaszcza w osoby dotknięte bezrobociem.

Kolejnym ważnym instrumentem polityki spójności jest Fundusz Spójności, przeznaczony na transeuropejskie sieci transportowe oraz inne projekty związane transportem i energetyką.

Synergia polityki spójności i innych unijnych programów związanych z rozwojem regionalnym - polityki rozwoju obszarów wiejskich i polityki morskiej i rybołówstwa - została w okresie budżetowym 2014-2020 zacieśniona dzięki wspólnym postanowieniom EFRR, EFS, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (EMFF). Wszystkie pięć funduszy tworzy razem europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne.

W jaki sposób środki finansowe są rozdzielane między państwa i regiony?

Państwa członkowskie wykorzystują środki w ramach polityki spójności do sfinansowania programów tematycznych zarówno tych ogólnokrajowych (np. dotyczących transportu czy ochrony środowiska), jak i regionalnych, które realizowane są w określonych częściach kraju.

W poszczególnych krajach UE obowiązują zupełnie różne jednostki podziału administracyjnego. Aby ułatwić zarządzanie programami i porównania statystyczne, na poziomie europejskim regiony zdefiniowano według tzw. systemu NUTS - wspólnej klasyfikacji jednostek terytorialnych do celów statystycznych.

UE składa się obecnie z 274 regionów na poziomie „NUTS 2” (od 800000 do 3 milionów mieszkańców). Od 2018 r. Polska składa się formalnie z 17 regionów statycznych, do których poza 15 województwami należą regiony stołeczny - obejmujący Warszawę wraz z okolicznymi powiatami - oraz region, na który składa się pozostała część Mazowsza.

Ilość środków finansowych dostępnych w ramach polityki spójności na lata 2014-2020 została określona w rozporządzeniu w ramach siedmioletniej perspektywy finansowej UE. Na działania w ramach polityki spójności przeznaczono 351,8 mld euro, czyli około jedną trzecią całego budżetu Wspólnoty. Polsce, która jest największym w EU beneficjentem środków na realizację polityki spójności z tej puli przypadło 82,5 mld euro.

W kończącym się okresie 2014-2020 (dzięki zasadzie n+3 pieniądze będzie można wydawać do 2023 r.) środki zostały rozdzielone między 28 państw członkowskich UE z uwzględnieniem Wielkiej Brytanii, która w międzyczasie przestała być członkiem UE. Sposób, w jaki zostały rozdystrybuowane, był przedmiotem negocjacji rządów państw członkowskich w ramach Rady UE.

Choć polityką tą objęte są wszystkie regiony Unii Europejskiej, to polityka spójności skupia szczególną uwagę na pomocy regionom pozostającym w tyle pod względem rozwoju. Klasyfikacja do danej grupy regionów warunkuje poziom dofinansowania projektów, a także możliwy obszar wsparcia.

Ponad połowa budżetu (182,2 miliarda euro) została przeznaczona dla regionów najsłabiej rozwiniętych, których PKB jest mniejsze niż 75 proc. średniej w krajach UE. 35 miliardów euro przeznaczono dla regionów w okresie przejściowym, których PKB oscyluje między 75 proc. i 90 proc. unijnej średniej, a 54 miliardy euro dla regionów o wyższym stopniu rozwoju, których PKB przekracza 90 proc. średniej. W okresie 2021-2027 dojdzie do korekty granic między regionami średniozamożnymi i najbogatszymi - zostanie ona podniesiona z 90 do 100 proc.

Większość pieniędzy jest więc kierowana do tych obszarów, w których PKB na mieszkańca nie przekracza 75 proc. średniej unijnej. Obecnie w Polsce dotyczy to wszystkich regionów (województw) poza Mazowszem.

Po 2020 r. do bogatszych zaliczać się będą województwa dolnośląskie i wielkopolskie, a do najbogatszych region obejmujący Warszawę i okoliczne powiaty, czyli statystyczny region stołeczny (bądź województwo - jeśli dojdzie do zapowiadanego administracyjnego podziału Mazowsza).

Warto też zauważyć, że beneficjentami ogólnokrajowego wartego 63,4 mld euro Funduszu Spójności są państwa członkowskie, których PKB jest niższe niż 90 proc. średniego PKB w krajach UE. Z Funduszu Spójności obok Polski korzystają: Bułgaria, Chorwacja, Cypr, Czechy, Estonia, Grecja, Litwa, Łotwa, Malta, Portugalia, Rumunia, Słowacja, Słowenia i Węgry.

W jaki sposób wybierane są projekty do finansowania ze środków z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych?

Każdy może uzyskać dofinansowanie z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, niezależnie od regionu. Komisja Europejska zasadniczo nie ingeruje w procedurę selekcji projektów przez władze lokalne, z wyjątkiem niewielkiej liczby projektów na wielką skalę. W ramach zdecentralizowanego systemu zarządzania wyznaczono urzędy krajowe (Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej) lub regionalne (zarządy województw), które odpowiadają za każdy spośród programów służących wdrażaniu polityki spójności.

Określają one kryteria selekcji, organizują komisje kwalifikacyjne oraz wybierają projekty, które otrzymają dofinansowanie z budżetu Unii, spośród zgłoszeń przedstawionych w odpowiedzi na otwarte dla wszystkich zaproszenia do składania wniosków.

Kto może być beneficjentem pomocy z funduszy strukturalnych?

W Polsce jak również w całej Europie jest wiele osób, które mogą ubiegać się o wsparcie z funduszy europejskich. Beneficjentami pomocy udzielanej w ramach polityki spójności mogą zostać firmy (zwłaszcza małe i średnie przedsiębiorstwa), instytucje publiczne, stowarzyszenia oraz osoby prywatne, które przedstawią projekt spełniający kryteria selekcji określone przez organ zarządzający programem.

Państwa UE muszą opublikować i regularnie aktualizować listę wszystkich beneficjentów funduszy strukturalnych.

Jak wynika z danych GUS na koniec 2019 r., projekty w ramach polityki spójności realizowano we wszystkich 2477 gminach w Polsce.

W największych miastach fundusze unijne stymulują inwestycje liczone w miliardach złotych. Na czele zestawienia uplasowała się Warszawa, w której łączna wartość projektów unijnych z perspektywy 2014-2020 realizowanych przez wszystkich beneficjentów, wyniosła 19,9 mld zł. Kolejne miejsca zajęły: Kraków (9,2 mld zł), Łódź (8,7 mld zł) oraz Wrocław (6,9 mld zł). W 32 miastach i gminach kwota realizowanych umów przekroczyła już miliard zł.

Jak polityka spójności przyczynia się do wzrostu gospodarczego w UE i tworzenia nowych miejsc pracy?

Za pośrednictwem 11 celów tematycznych polityka spójności wspiera realizację celów określonych w strategii „Europa 2020” - unijnym programie na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju, który sprzyja włączeniu społecznemu. Głównym narzędziem inwestycyjnym są środki z polityki spójności, które przeznaczane są na wzrost zatrudnienia, innowacyjność, edukację, włączenie społeczne i przejście na gospodarkę niskoemisyjną.

Zarówno Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), jak i Europejski Fundusz Społeczny (EFS) wspierają realizację głównych priorytetów wyznaczonych w ramach celów tematycznych. Na ten cel przeznaczana jest określona ilość środków pomocowych. Regiony słabiej rozwinięte muszą przeznaczyć na rzecz tych celów co najmniej 50 proc. środków z EFRR i 60 proc. z EFS. W przypadku regionów w okresie przejściowym te limity to 60 proc. i 70 proc., zaś dla regionów o wyższym stopniu rozwoju - 80 proc.

Aby w pełni wykorzystać możliwości, jakie dają dostępne środki finansowe, w okresie programowania 2014-2020 położono większy nacisk na osiągnięcie ściśle określonych wyników. Ponadto zanim środki pomocowe zostaną przyznane, muszą zostać spełnione konkretne warunki. Te tzw. warunki ex ante mają gwarantować odpowiednie warunki wstępne dla wszystkich projektów, dzięki czemu wydatkowane środki finansowe będą w rzeczywisty sposób wpływały na rozwój regionów.

Prace nad nową perspektywą unijną 2021-2027

Pod koniec lipca przywódcy unijni porozumieli się ws. wieloletniego budżetu 2021-2027 i funduszu odbudowy, które mają w sumie wynieść 1,82 bln euro. Porozumienie budżetowe zakłada, że wartość całego budżetu UE na lata 2021-2027, w którym mieści się również polityka spójności, wyniesie 1,074 biliona euro, a fundusz odbudowy - 750 miliardów euro.

Do Polski trafi z tego w cenach bieżących prawie 174 miliardów euro (776 mld zł). Nasz kraj pozostanie największym beneficjentem polityki spójności w UE i otrzyma 66,8 miliardów euro. Dodatkowe środki z polityki spójności w odpowiedzi na kryzys (inicjatywa React EU) to 3 miliardy euro. Należy jednak pamiętać, że budżet UE w dużej mierze opiera się na składkach narodowych, a więc ostateczny bilans wymaga odjęcia polskiego wkładu, który szacowany jest przez Komisję Europejską średnio na 5,68 mld euro rocznie, co przy siedmioletnim budżecie daje kwotę ok. 40 mld euro Przy czym Polska pozostanie beneficjentem netto (otrzyma więcej niż wpłaci do budżetu). KE przy tej okazji podaje również inne dane, dotyczące zysków związanych z integracją jednolitego rynku. W przypadku Polski zyski z funkcjonowania jednolitego rynku są szacowane na 43,83 mld euro rocznie. Ostateczny bilans członkostwa wymaga więc wzięcia pod uwagę wielu czynników. Warto też podkreślić, że projekty unijne nie są całkowicie „darmowe” - wymagają wkładu własnego, część pieniędzy muszą więc dołożyć beneficjenci, czyli firmy, samorządy i osoby fizyczne, dodatkowo nie wszystkie koszty, jakie poniesiemy, są kwalifikowalne

Komisja Europejska zaproponowała szereg rozporządzeń dotyczących polityki spójności UE po roku 2020. Jednym z głównych celów tej reformy jest uproszczenie procedur i zwiększenie skuteczności inwestycji UE. Jedenaście celów tematycznych polityki spójności na lata 2014-2020 zostało zastąpionych pięcioma celami politycznymi.