Polska Izba Gospodarki Odpadami: projekt ustawy UD309 - czy nowe uprawnienia samorządów zmienią rynek usług komunalnych?

W administracji rządowej trwają prace nad projektem ustawy oznaczonym w wykazie prac legislacyjnych Rady Ministrów numerem UD309, którego deklarowanym celem jest „likwidacja barier utrudniających funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego”. Projekt przewiduje zmiany przede wszystkim w ustawach ustrojowych samorządu: o samorządzie gminnym, powiatowym i województwa.

Jednym z jego kluczowych założeń jest wzmocnienie samodzielności decyzyjnej samorządów, m.in. poprzez umożliwienie im szerszego określania zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb lokalnych wspólnot oraz sposobu ich realizacji.

Projekt wprowadza także nowe instrumenty nadzorcze w relacjach między administracją rządową a samorządem - w tym mechanizm wezwania do usunięcia nieprawidłowości zamiast natychmiastowego stwierdzania nieważności uchwał lub zarządzeń. W uzasadnieniu podkreśla się, że zmiany mają zwiększyć elastyczność działania samorządów, uprościć procedury oraz ograniczyć konflikty nadzorcze.

Proponowane rozwiązania mogą mieć istotne konsekwencje dla rynku usług publicznych, szczególnie tam, gdzie znaczącą rolę odgrywają przedsiębiorcy prywatni. Dotyczy to m.in. sektora gospodarki komunalnej, w tym gospodarki odpadami, gdzie usługi dla mieszkańców realizowane są często przez podmioty prywatne na podstawie umów zawieranych z samorządami.

Na pytania o możliwe skutki projektowanej regulacji odpowiada Michał Dąbrowski, przewodniczący Rady Polskiej Izby Gospodarki Odpadami.

Pytanie: W Rządowym Centrum Legislacyjnym trwają prace nad projektem ustawy UD309 dotyczącym likwidacji barier utrudniających funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego. Czy ta regulacja może mieć wpływ na sektor prywatny realizujący usługi publiczne?

M.D.: Tak - i to w kilku wymiarach. Choć projekt przedstawiany jest jako rozwiązanie wzmacniające samodzielność samorządów, jego niektóre mechanizmy mogą mieć negatywne konsekwencje dla rynku usług publicznych realizowanych przez sektor prywatny. Dotyczy to szczególnie branż takich jak gospodarka odpadami, transport komunalny czy utrzymanie infrastruktury miejskiej, gdzie znaczną część usług wykonują przedsiębiorcy działający na podstawie umów z samorządami.

Pytanie: Które rozwiązania projektu budzą największe wątpliwości z punktu widzenia rynku?

M.D.: Najwięcej obaw budzi przepis umożliwiający gminom samodzielne określanie nowych zadań publicznych oraz sposobu ich realizacji. W praktyce oznaczałoby to, że granice kompetencji samorządu mogłyby być w większym stopniu wyznaczane uchwałami lokalnych organów, a nie wyłącznie ustawą. Z punktu widzenia przedsiębiorców oznacza to zwiększenie niepewności regulacyjnej. Zakres usług powierzanych rynkowi może się bowiem zmieniać w zależności od decyzji poszczególnych samorządów.

Pytanie: Czy oznacza to ryzyko ograniczenia udziału sektora prywatnego w świadczeniu usług publicznych?

M.D.: Takie ryzyko istnieje. Jeżeli samorządy uzyskają szerszą możliwość samodzielnego określania zadań oraz sposobu ich wykonywania, mogą częściej decydować się na realizację usług w ramach własnych struktur organizacyjnych - na przykład poprzez zakłady budżetowe lub spółki komunalne. W efekcie część usług, które dotychczas były powierzane w drodze procedur rynkowych, może zostać przeniesiona do sektora publicznego. W praktyce może to prowadzić do ograniczenia konkurencji oraz zmniejszenia liczby postępowań, w których przedsiębiorcy prywatni mogliby ubiegać się o zamówienia.

Pytanie: Ale w projekcie zapisano, że samodzielność gmin w zakresie określania sposobu realizacji i finansowania zadań publicznych nie może naruszać innych ustaw. Przedsiębiorcy zajmujący się gospodarowaniem odpadami mają przecież ustawowo zagwarantowany dostęp do tego rynku usług poprzez procedury zamówień publicznych. Czy w takim razie te obawy nie są przesadzone?

M.D.: Rzeczywiście projekt przewiduje, że wykonywanie zadań przez samorząd nie może naruszać innych ustaw. Problem polega jednak na tym, że w praktyce granice pomiędzy organizowaniem systemu przez gminę a bezpośrednim wykonywaniem usług mogą być interpretowane bardzo szeroko. Samorządy dysponują różnymi instrumentami organizacyjnymi - mogą tworzyć własne jednostki, zakłady budżetowe czy spółki komunalne i w ten sposób realizować część usług we własnym zakresie. W teorii system zamówień publicznych gwarantuje przedsiębiorcom prywatnym dostęp do rynku. W praktyce jednak wiele zależy od tego, w jaki sposób gmina zdecyduje się zorganizować wykonywanie zadania publicznego. Jeżeli rosnąć będzie zakres usług realizowanych przez podmioty komunalne, naturalnie zmniejszy się liczba postępowań, w których przedsiębiorcy prywatni mogą konkurować. Nasze zasadnicze zastrzeżenia wobec proponowanej w projekcie szerokiej swobody gmin w zakresie określania sposobu realizacji zadań publicznych są zresztą zbieżne ze stanowiskiem Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych, Ministerstwa Finansów oraz części wojewodów, którzy w swoich opiniach również zwracają uwagę na ryzyko nadmiernej uznaniowości i wątpliwości co do zgodności takich rozwiązań z obowiązującym porządkiem prawnym. Rynek gospodarki odpadami jest sektorem wymagającym bardzo dużych nakładów inwestycyjnych i wieloletniego planowania. W takich warunkach nawet niewielkie zwiększenie niepewności regulacyjnej może wpływać na decyzje inwestycyjne przedsiębiorców.

Pytanie: Jak takie zmiany mogłyby wpłynąć na gospodarkę odpadami?

M.D.: Gospodarka odpadami jest jednym z sektorów szczególnie wrażliwych na zmianę modelu świadczenia usług komunalnych. W ostatnich latach powstało wiele prywatnych inwestycji w instalacje, systemy logistyczne i technologie przetwarzania odpadów. Jeżeli zakres zadań realizowanych bezpośrednio przez samorządy lub ich spółki zacznie się rozszerzać, popyt na usługi świadczone przez prywatnych operatorów może się wyraźnie zmienić. Z punktu widzenia inwestorów oznaczałoby to wzrost ryzyka inwestycyjnego oraz trudności w planowaniu długoterminowych projektów infrastrukturalnych.

Pytanie: Czy można wskazać inne potencjalne skutki tej regulacji dla rynku usług komunalnych?

M.D.: Istotnym problemem może być także wzrost niepewności prawnej. W projekcie pojawiają się nowe instrumenty nadzoru nad działalnością samorządów, które choć mają charakter bardziej „miękki”, mogą w praktyce prowadzić do sporów interpretacyjnych dotyczących uchwał i aktów prawa miejscowego. Dla przedsiębiorców realizujących usługi publiczne oznacza to większe ryzyko zmian regulacyjnych w trakcie realizacji kontraktów.

Pytanie: W debacie wokół projektu pojawiają się również wątki proceduralne. Czy sposób procedowania tej regulacji budzi Państwa zastrzeżenia?

M.D.: Zdecydowanie tak - i to jest jeden z najbardziej niepokojących elementów całej sprawy. Mówimy o projekcie, który może wpływać na sposób organizacji usług publicznych i na konkurencję na lokalnych rynkach, a mimo to nie widać realnych konsultacji publicznych. Na obecnym etapie projekt jest kierowany przede wszystkim do opiniowania przez resorty, organy rządowe i samorządowe oraz inne instytucje publiczne. Tymczasem brakuje otwartej ścieżki dialogu z interesariuszami rynkowymi, których ta regulacja bezpośrednio dotyczy. Jako Polska Izba Gospodarki Odpadami zwróciliśmy się do MSWiA o harmonogram i zakres konsultacji - w tym o skierowanie projektu do instytucji, które powinny zabrać głos przy regulacjach mających wpływ na wolność gospodarczą i konkurencję. Do dziś nie otrzymaliśmy odpowiedzi.

Pytanie: Jak w takim razie powinny wyglądać dalsze prace nad projektem?

M.D.: Warto dążyć do tego, aby projektowane rozwiązania wzmacniały samodzielność samorządu, ale jednocześnie nie prowadziły do osłabienia zasad przejrzystości i konkurencyjności w świadczeniu usług publicznych. Równie ważna jest jednak sama jakość procesu legislacyjnego. Jeżeli mówimy o regulacji, która może wpływać na organizację rynku, warunki konkurencji i decyzje inwestycyjne przedsiębiorców, to nie może ona być procedowana wyłącznie w wąskim obiegu instytucjonalnym. Potrzebne są realne i transparentne konsultacje publiczne, z udziałem wszystkich środowisk, których ta ustawa może dotyczyć w praktyce, w tym przedsiębiorców, organizacji branżowych i partnerów społecznych. W wielu obszarach gospodarki komunalnej sektor prywatny odgrywa dziś istotną rolę inwestycyjną i technologiczną. Dlatego kluczowe jest zachowanie stabilnych i przewidywalnych reguł współpracy między samorządem a przedsiębiorcami, tak aby rozwój infrastruktury komunalnej był możliwy zarówno przy udziale sektora publicznego, jak i prywatnego.

Źródło informacji: Polska Izba Gospodarki Odpadami